Τετάρτη, 5 Ιουνίου 2013

ΕΝΕΡΓΕΙΑ, ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝ και ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΝΟΜΟΛΟΓΙΑ (...ακόμα μια διάλεξη στο ΤΕΕ)

Την Τετάρτη, 22 Μαϊου, το Δίκτυο Περιβαλλοντικής και Πολιτιστικής Προστασίας της Λακωνίας παρακολούθησε, στο πλαίσιο της σειράς διαλέξεων στο ΤΕΕ για θέματα Δικαίου, που σχετίζονται με τη Χωροταξία, το Περιβάλλον και την Πολεοδομία, διάλεξη που αφορούσε το θέμα "Περιβάλλον, Ενέργεια και Ευρωπαϊκή Νομολογία".

Σήμερα, λοιπόν, είμαστε σε θέση να παραθέσουμε την πολύ ενδιαφέρουσα, κατατοπιστική αλλά και πολύ χρήσιμη διάλεξη της δικηγόρου, κ. Ιωάννας Κουφάκη. Η οποία, μεταξύ άλλων, παρουσιάζει δύο περιπτώσεις (σε Ιρλανδία και Ιταλία), που το Περιβάλλον νίκησε τον παράγοντα Ενέργεια...

ENΕΡΓΕΙΑ ΚΑΙ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝ

Ιωάννα Κουφάκη, Δ.Ν, Δικηγόρος

1.Γενικά. Η Συνθήκη της Λισσαβώνας ορίζει ότι ένας από τους στόχους της Ένωσης, που αντικαθιστά πλέον τον όρο «Κοινότητα», είναι να καταβάλλει προσπάθειες για την αειφόρο ανάπτυξη της Ευρώπης µε γνώµονα κυρίως ένα υψηλό επίπεδο προστασίας και βελτίωσης της ποιότητας του περιβάλλοντος. Παρόλο που η έννοια της αειφόρου ανάπτυξης περιλαμβάνεται και στη Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση και στη Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Κοινότητα, η Συνθήκη της Λισσαβώνας ενισχύει και αποσαφηνίζει καλύτερα τον στόχο αυτό. Η αειφόρος ανάπτυξη αποτελεί άλλωστε και έναν από τους θεμελιώδεις στόχους της Ένωσης στις σχέσεις της με τον υπόλοιπο κόσμο.

Σύμφωνα με το νέο άρθρο 3 της Συνθήκης ΕΕ, που αντικατέστησε κατ΄ ουσίαν το άρθρο 2 της Συνθήκης ΕΚ, η Ένωση .. «Εργάζεται για την αειφόρο ανάπτυξη της Ευρώπης … με στόχο .. το υψηλό επίπεδο προστασίας και βελτίωσης της ποιότητας του περιβάλλοντος…»

Το περιβάλλον αποτελεί έναν από τους τομείς στους οποίους η Ένωση έχει από κοινού αρμοδιότητα με τα κράτη μέλη. Όταν η Ένωση παρεμβαίνει στον τομέα αυτόν, πρέπει να συνεισφέρει στην επίτευξη ξεκάθαρων στόχων: διαφύλαξη, προστασία και βελτίωση της ποιότητας του περιβάλλοντος, προστασία της ανθρώπινης υγείας, προώθηση της συνετής και ορθολογικής χρήσης των φυσικών πόρων και προώθηση, σε διεθνές επίπεδο, μέτρων για την αντιμετώπιση περιφερειακών ή παγκόσμιων περιβαλλοντικών προβλημάτων. Ιδιαίτερη μνεία γίνεται στην καταπολέμηση της κλιματικής αλλαγής σε διεθνές επίπεδο όπου αποτελεί πλέον και συγκεκριμένο στόχο της περιβαλλοντικής πολιτικής της ΕΕ.

Προσθέτως, το άρθρο 37 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, σύμφωνα με το οποίο: «Το υψηλό επίπεδο προστασίας του περιβάλλοντος και η βελτίωση της ποιότητάς του πρέπει να ενσωματώνονται στις πολιτικές της Ένωσης και να διασφαλίζονται σύμφωνα με την αρχή της αειφόρου ανάπτυξης», ισχύει από κοινού με το άρθρο 3, παράγραφος 3 της Συνθήκης ΕΕ, που αντικατέστησε το άρθρο 2 της Συνθήκης ΕΚ και τα άρθρα 11 (πρώην άρθρο 6) και 191-193 (πρώην άρθρα 174-176) της Συνθήκης ΛΕΕ.

Στη Συνθήκη εισάγεται νέο κεφάλαιο (τίτλος ΧΧΙ) αφιερωμένο στην ενέργεια (άρθρο 194), το οποίο καθορίζει τους στόχους της πολιτικής της Ένωσης στον συγκεκριμένο τομέα. Οι στόχοι αυτοί συνίστανται στην εξασφάλιση της ομαλής λειτουργίας της εσωτερικής ενεργειακής αγοράς, τη διασφάλιση του ενεργειακού εφοδιασμού, την προώθηση της ενεργειακής απόδοσης και της εξοικονόμησης ενέργειας, την ανάπτυξη νέων και ανανεώσιμων μορφών ενέργειας και την προώθηση της διασύνδεσης των ενεργειακών δικτύων.

Ωστόσο, όσο δύσκολο είναι για το νομικό επιστήμονα να σταθμίσει κάθε φορά ποιος στόχος θα πρέπει να υπερτερεί σε περίπτωση σύγκρουσης των αρχών της προστασίας του περιβάλλοντος και της οικονομικής ανάπτυξης, τόσο δυσκολότερο γίνεται όταν καλείται να σταθμίσει δύο πλευρές του ίδιου έννομου αγαθού όταν συγκρούονται, στην έννοια του οποίου εμπεριέχονται τόσο η προστασία του περιβάλλοντος όσο και η ανάγκη αντιμετώπισης των κλιματικών αλλαγών. Ως παράδειγμα ανάδειξης αυτού του προβληματισμού παρουσιάζονται δύο χαρακτηριστικές αποφάσεις του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, το οποίο κλήθηκε, μετά την υποβολή προδικαστικών ερωτημάτων από εθνικά δικαστήρια να τοποθετηθεί στο κρίσιμο ζήτημα της ισορροπίας μεταξύ της προστασίας του φυσικού περιβάλλοντος και της αντιμετώπισης της κλιματικής αλλαγής, η οποία επιδιώκεται μέσω των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας.

2. Αιολικά πάρκα και προηγούμενη εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον. Με την απόφαση της 3.7.2008 στην υπόθεση C-215/06[1], το Δικαστήριο αντιμετώπισε το ζήτημα της ορθής εφαρμογής της οδηγίας 85/337/ΕΟΚ του Συμβουλίου για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον[2] εκ μέρους ενός κράτους μέλους και έκρινε τη συμβατότητα μιας εθνικής διάταξης με τις απαιτήσεις που καθιερώνει η οδηγία.

2.1 H οδηγία 85/337/ΕΟΚ για την εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Η οδηγία 85/337/ΕΟΚ, όπως έχει τροποποιηθεί και ισχύει, εντάσσεται στο πλαίσιο των προγραμμάτων δράσης της Ευρωπαϊκής Ένωσης στον τομέα του περιβάλλοντος, σύμφωνα με τα οποία σημασία έχει να αποφεύγεται εξ αρχής η δημιουργία ρυπάνσεων ή οχλήσεων και όχι η καταπολέμηση των επιδράσεών τους εκ των υστέρων. Η εν λόγω οδηγία ως σκοπό έχει να επιτευχθεί η χορήγηση άδειας για σχέδια δημοσίων ή ιδιωτικών έργων που μπορεί να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον μόνο μετά από προηγούμενη εκτίμηση των σημαντικών επιπτώσεων που ενδέχεται να έχουν αυτά τα σχέδια στο περιβάλλον. Σκοπό έχει επίσης, η εκτίμηση αυτή να γίνεται με βάση τις κατάλληλες πληροφορίες που παρέχει ο κύριος του έργου και ενδεχομένως να συμπληρώνεται από τις αρχές και το κοινό που μπορεί να αφορά το σχέδιο. Κατά συνέπεια, εθνική διάταξη που προβλέπει τη δυνατότητα περιβαλλοντικής νομιμοποίησης σε χρόνο μεταγενέστερο της έκδοσης της άδειας και της εκτέλεσης, μερικής ή ολικής, ενός έργου, παραβιάζει τις διατάξεις της οδηγίας και ανατρέπει το σκοπό του νομοθέτη της Ένωσης.

2.2. Πραγματικά περιστατικά και διαδικασία. Στην προκειμένη υπόθεση η Επιτροπή προσέφυγε, στο πλαίσιο του πρώην άρθρου 226 της Συνθήκης ΕΚ (ήδη άρθρο 258 της Συνθήκης ΛΕΕ), ενώπιον του Δικαστηρίου ζητώντας να διαπιστωθεί ότι η Ιρλανδία είχε παραβεί τις υποχρεώσεις που υπέχει από την οδηγία 85/337/ΕΟΚ του Συμβουλίου, τόσο πριν όσο και μετά τις τροποποιήσεις που εισήγαγε η οδηγία 97/11/ΕΚ[3] καθώς: α) δεν είχε διασφαλίσει ότι τα σχέδια που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της υποβάλλονται πριν από την ολική ή μερική εκτέλεσή τους σε εξέταση, προκειμένου να διαπιστωθεί αν χρειάζεται εκτίμηση των περιβαλλοντικών τους επιπτώσεων και στη συνέχεια αν είναι πιθανό ότι θα έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον λόγω της φύσης, του μεγέθους ή της θέσης τους ότι υποβάλλονται σε εκτίμηση όσον αφορά τις επιπτώσεις τους και β) δεν είχε διασφαλίσει ότι πριν τη χορήγηση των αδειών για την κατασκευή αιολικού πάρκου σε δασική έκταση στο Derrybrien της κομητείας Galway και για τις συναφείς με αυτό δραστηριότητες καθώς και πριν την έναρξη των εργασιών, είχε διενεργηθεί εκτίμηση των περιβαλλοντικών τους επιπτώσεων σύμφωνα με τις απαιτήσεις της οδηγίας.

Η ιρλανδική κυβέρνηση υποστήριξε, μεταξύ άλλων, ότι η άδεια νομιμοποίησης που προβλέπεται στο εθνικό δίκαιο (νόμος περί χωροταξίας και ανάπτυξης) αποτελεί εξαίρεση από το γενικό κανόνα που επιβάλλει τη λήψη άδειας πριν από την έναρξη ενός σχεδίου και ανταποκρίνεται κατά τον καλύτερο δυνατό τρόπο στους σκοπούς της οδηγίας 85/337/ΕΟΚ καθώς και στο γενικότερο σκοπό της προστασίας του περιβάλλοντος καθώς η απόσυρση ενός μη εγκεκριμένου σχεδίου ενδέχεται να μην είναι το πλέον ενδεδειγμένο μέτρο από την άποψη της προστασίας αυτής. Η ιρλανδική κυβέρνηση υποστήριξε επίσης ότι στην οδηγία δεν αναφέρεται ρητώς ότι η εκτίμηση μπορεί να πραγματοποιηθεί αποκλειστικά πριν την έναρξη της εκτέλεσης του σχεδίου, που μπορεί να πραγματοποιηθεί ενώ αυτό συνεχίζεται καθώς επίσης ότι είναι δυσανάλογα επαχθές το να απαιτείται η απομάκρυνση ορισμένων κτισμάτων σε περιπτώσεις στις οποίες μετά την εξέταση μιας αίτησης άδειας νομιμοποίησης, η εν λόγω νομιμοποίηση κρίνεται συμβατή με μια ορθή χωροταξική υποδομή και βιώσιμη ανάπτυξη.

2.3. Η απόφαση του Δικαστηρίου. Το Δικαστήριο, κατ’ αρχάς, επανέλαβε ότι τα κράτη μέλη οφείλουν να εκτελούν την οδηγία 85/337/ΕΟΚ, όπως τροποποιήθηκε, λαμβανομένου υπόψη του ουσιώδους σκοπού της που έγκειται, στο να υπόκεινται πριν από τη χορήγηση άδειας, τα σχέδια που είναι πιθανόν να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον σε εκτίμηση. Είναι αναγκαίο, κατά συνέπεια, κατά τη διαδικασία λήψης αποφάσεων η αρμόδια αρχή να λαμβάνει υπόψη όσο το δυνατό πιο έγκαιρα τις επιπτώσεις στο περιβάλλον όλων των τεχνικών διαδικασιών σχεδιασμού καθώς σκοπός είναι να αποφεύγεται εξ αρχής η δημιουργία ρυπάνσεων ή οχλήσεων και όχι να καταπολεμούνται οι συνέπειές τους εκ των υστέρων. Αν και, κατά την εκτίμηση του Δικαστηρίου, δεν είναι αντίθετοι με το δίκαιο της Ένωσης οι εθνικοί κανόνες που επιτρέπουν σε ορισμένες περιπτώσεις, τη νομιμοποίηση παράτυπων, κατά το δίκαιο της Ένωσης, δραστηριοτήτων ή πράξεων, μια τέτοια δυνατότητα θα πρέπει να παρέχεται μόνο κατ’ εξαίρεση και θα πρέπει να εξαρτάται από την προϋπόθεση ότι δεν προσφέρει στους ενδιαφερόμενους την ευκαιρία να παρακάμψουν τους κανόνες της Ένωσης ή να αποφύγουν να τους εφαρμόσουν. Σε κάθε δε περίπτωση, το κράτος μέλος έχει υποχρέωση, στο πλαίσιο του πρώην άρθρου 10 της Συνθήκης ΕΚ[4] (ήδη άρθρο της Συνθήκης ΛΕΕ), να εξαλείψει τις αθέμιτες συνέπειες της παράβασης του δικαίου της Ένωσης, αφαιρώντας ή αναστέλλοντας μια ήδη χορηγηθείσα άδεια προκειμένου να πραγματοποιήσει εκτίμηση των επιπτώσεων του έργου ή της δραστηριότητας στο περιβάλλον, ενώ η εκτίμηση των επιπτώσεων που πραγματοποιείται εκ των υστέρων δεν ισοδυναμεί προφανώς με τη μελέτη των περιβαλλοντικών επιπτώσεων που προηγείται της χορήγησης της άδειας, όπως απαιτείται στο πλαίσιο της οδηγίας 85/337/ΕΟΚ.

Περαιτέρω, το Δικαστήριο έκρινε ότι η ιρλανδική ρύθμιση που προβλέπει ότι η έλλειψη υποβολής μελέτης περιβαλλοντικών επιπτώσεων για ένα έργο ή δραστηριότητα μπορεί να θεραπευθεί με τη λήψη άδειας νομιμοποίησης, η οποία επιτρέπει να εξακολουθεί να υφίσταται ένα μη εγκεκριμένο σχέδιο, υπό την προϋπόθεση ότι η αίτηση υποβλήθηκε πριν από την κίνηση της διαδικασίας επιβολής κυρώσεων, αποτελεί ανεπαρκές σύστημα καταναγκασμού, στο πλαίσιο της οδηγίας 85/337/ΕΟΚ καθόσον η ύπαρξη και μόνο της άδειας νομιμοποίησης το στερεί από κάθε αποτελεσματικότητα.

Ως προς το αιολικό πάρκο και τα συνοδευτικά αυτού έργα, που κατασκευάστηκαν στο Derrybrien της κομητείας Galway και χρειάστηκε να εκχερσωθούν μεγάλες δασικές εκτάσεις χωρίς να προηγηθεί εκτίμηση των περιβαλλοντικών τους επιπτώσεων, η ιρλανδική κυβέρνηση υποστήριξε ότι το 1997 και, στη συνέχεια, το 1998, όταν ζητήθηκαν οι άδειες για τα δύο πρώτα στάδια κατασκευής του αιολικού πάρκου, ούτε το παράρτημα I ούτε το παράρτημα II της οδηγίας 85/337/ΕΟΚ ανέφεραν αυτή την κατηγορία έργων στα σχέδια που ενέπιπταν στο πεδίο εφαρμογής της. Ως εκ τούτου, δεν χρειαζόταν, πριν τη χορήγηση της άδειας, εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων, όπως αυτή προβλέπεται από την εν λόγω οδηγία. Η ιρλανδική κυβέρνηση υποστήριξε επίσης ότι οι αιτήσεις που υποβλήθηκαν κατά τη διάρκεια του 1998 συνοδεύονταν από δήλωση περιβαλλοντικών επιπτώσεων, σύμφωνα με την ιρλανδική νομοθεσία, ενώ θεώρησε ότι δραστηριότητες που ήταν απαραίτητες για την κατασκευή του αιολικού πάρκου, όπως η κατασκευή δρόμου, η εξόρυξη τύρφης, η εκμετάλλευση λατομείων ή η μεταφορά ηλεκτρικού ρεύματος, δεν ήταν τόσο σημαντικές ώστε να χρήζουν εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων κατά την έννοια της οδηγίας 85/337/ΕΟΚ. Η Ιρλανδία υποστήριξε, τέλος, ότι η κατολίσθηση προκλήθηκε από τις μεθόδους κατασκευής που χρησιμοποιήθηκαν και ότι δεν επρόκειτο για δυσκολίες που μπορούσαν να εντοπιστούν εκ των προτέρων χάρη σε μελέτη περιβαλλοντικών επιπτώσεων, ακόμη και αν αυτή ήταν σύμφωνη με τις διατάξεις του δικαίου της Ένωσης, διευκρινίζοντας ότι προκειμένου να εξασφαλιστεί η ολοκλήρωση του αιολικού πάρκου με πλήρη ασφάλεια, οι μέθοδοι κατασκευής τροποποιήθηκαν, αφού προηγουμένως ανεστάλησαν οι εργασίες και διεξήχθη έρευνα.

Το Δικαστήριο, κατ’ αρχάς, διευκρίνισε ότι για τις δύο πρώτες άδειες που χορηγήθηκαν στις 12 Μαρτίου 1998 ίσχυε η οδηγία 85/337/ΕΟΚ, ως είχε πριν την τροποποίησή της και οι εγκαταστάσεις που προορίζονται για την εκμετάλλευση της αιολικής ενέργειας με σκοπό την παραγωγή ενέργειας δεν περιλαμβάνονταν, πράγματι, ούτε στο παράρτημα I ούτε στο παράρτημα II αυτής. Ωστόσο, δεδομένου ότι για τα δύο πρώτα στάδια κατασκευής του εν λόγω έργου χρειάστηκαν πολλές εργασίες, μεταξύ των οποίων εξόρυξη τύρφης και αμέταλλων και μη ενεργειακών ορυκτών, καθώς και κατασκευή δρόμων, εργασίες δηλαδή που περιέχονται στο εν λόγω παράρτημα II του ίδιου κειμένου, η οδηγία 85/337/ΕΟΚ έπρεπε να είχε εφαρμοστεί και η Ιρλανδία ήταν υποχρεωμένη να υποβάλει τα σχέδια εργασιών σε μελέτη περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Προσθέτως, το Δικαστήριο επισήμανε ότι το γεγονός ότι τα ως άνω σχέδια που εμπίπτουν στο παράρτημα II της εν λόγω οδηγίας ήταν δευτερεύουσας σημασίας, σύμφωνα με την ιρλανδική κυβέρνηση, σε σχέση με το συνολικό σχέδιο κατασκευής του αιολικού πάρκου, δεν σημαίνει ότι τα σχέδια αυτά δεν μπορούσαν, εξ αυτού του λόγου, να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον, τα οποία μάλιστα ήταν απαραίτητα για την εγκατάσταση των ανεμογεννητριών, όπως και για την εξέλιξη του συνόλου των κατασκευαστικών εργασιών. Άλλωστε, η θέση και το μέγεθος των σχεδίων εργασιών εξόρυξης τύρφης και ορυκτών, καθώς και των σχεδίων κατασκευής δρόμων και η εγγύτητα της τοποθεσίας σε ποταμό αποτελούσαν συγκεκριμένα χαρακτηριστικά που αποδείκνυαν ότι έπρεπε να είχε θεωρηθεί ότι τα εν λόγω συνυφασμένα με την εγκατάσταση 23 ανεμογεννητριών σχέδια μπορούσαν να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον και έπρεπε, ως εκ τούτου, να έχουν υποβληθεί σε εκτίμηση των περιβαλλοντικών τους επιπτώσεων.

Περαιτέρω, το Δικαστήριο θεώρησε ότι οι δηλώσεις περιβαλλοντικών επιπτώσεων που υπέβαλε ο κύριος του έργου παρουσίαζαν ορισμένα κενά καθώς δεν εξέτασαν, μεταξύ άλλων, το ζήτημα της σταθερότητας του εδάφους, το οποίο, όμως, είναι ουσιώδες όταν σχεδιάζονται εργασίες εκσκαφής καταλήγοντας ότι οι εν λόγω δηλώσεις στις οποίες αρκέστηκε η αρμόδια αρχή ήταν πλημμελείς.
Αναφορικά με την άδεια που χορηγήθηκε για το τρίτο στάδιο κατασκευής του έργου και την αίτηση τροποποιήσεως των δύο πρώτων σταδίων αυτού που είχαν εγκριθεί αρχικώς, το Δικαστήριο θεώρησε ότι ενέπιπταν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 97/11/ΕΚ, που τροποποίησε την οδηγία 85/337/ΕΟΚ και ότι οι αρμόδιες αρχές κατά παράβαση των διατάξεών της, έδωσαν την έγκρισή τους χωρίς να απαιτήσουν εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Επιπλέον, το Δικαστήριο επισήμανε ότι πριν την επιχείρηση εκχέρσωσης που εγκρίθηκε τον Μάιο του 2003, δεν πραγματοποιήθηκε τέτοια εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων, κατά παράβαση των επιταγών της ιρλανδικής νομοθεσίας αλλά και της τροποποιημένης οδηγίας 85/337/ΕΟΚ που απαιτεί, μεταξύ άλλων, ότι πρέπει να εξετάζεται η περιβαλλοντική ευαισθησία της γεωγραφικής περιοχής, λαμβανομένης ιδίως υπόψη «της ικανότητας απορρόφησης του φυσικού περιβάλλοντος», με ιδιαίτερη προσοχή στις ορεινές και δασικές περιοχές.

Κατά συνέπεια, η εγκατάσταση 23 νέων ανεμογεννητριών, η κατασκευή νέων δρόμων για την εξυπηρέτηση των εργασιών και η αλλαγή του τύπου ανεμογεννητριών που είχε εγκριθεί αρχικώς, με σκοπό την αύξηση της παραγωγής ηλεκτρικού ρεύματος, ως σχέδια που περιέχονται στο παράρτημα II της τροποποιημένης οδηγίας 85/337 και που μπορούσαν να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον, έπρεπε, για το λόγο αυτόν, προτού εγκριθούν, να υποβληθούν σε διαδικασία αίτησης άδειας και σε εκτίμηση των περιβαλλοντικών τους επιπτώσεων, σύμφωνα με τους όρους που θέτουν τα άρθρα 5 έως 10 της τροποποιημένης οδηγίας 85/337.

Με τη συλλογιστική αυτή το Δικαστήριο απέρριψε συνολικά την επιχειρηματολογία της ιρλανδικής κυβέρνησης, έκρινε βάσιμες τις αιτιάσεις της Επιτροπής και αποφάνθηκε ότι η Ιρλανδία παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 2, 4 και 5 έως 10 της οδηγίας 85/337/ΕΟΚ, όπως τροποποιήθηκε από την οδηγία 97/11/ΕΚ, τόσο ως προς την πρόβλεψη της εθνικής νομοθεσίας για τη δυνατότητα άδειας νομιμοποίησης όσο και ως προς την παράλειψη εκτίμησης των περιβαλλοντικών επιπτώσεων του επίμαχου αιολικού πάρκου και των συνοδευτικών αυτού έργων και δραστηριοτήτων.

3. Αιολική πάρκα και περιοχές Natura 2000. Το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης με την απόφασή του της 21.7.2011 στην υπόθεση C-2/10[5] τοποθετήθηκε ως προς το ζήτημα της κρίσιμης ισορροπίας μεταξύ της ανάπτυξης της αιολικής ενέργειας και της προστασίας του φυσικού περιβάλλοντος και ιδίως των τόπων του δικτύου Natura 2000. H υπόθεση ανέκυψε μετά από προδικαστικό ερώτημα που υποβλήθηκε από το Διοικητικό Δικαστήριο της Περιφέρειας της Puglia (Tribunale amministrativo regionale per la Puglia) στο πλαίσιο διαφοράς που ανέκυψε μεταξύ ιδιωτικών εταιρειών που δραστηριοποιούνται στον τομέα της ενέργειας και της Περιφέρειας της Puglia (Regione Puglia), μετά την άρνηση της τελευταίας να εγκρίνει την εγκατάσταση ανεμογεννητριών, μη προοριζόμενων για ίδια τελική κατανάλωση, σε τόπους ευρισκόμενους εντός της περιφέρειας του εθνικού δρυμού της Alta Murgia, η οποία είναι προστατευόμενη ζώνη, έχει χαρακτηρισθεί ως τόπος κοινοτικού ενδιαφέροντος (εφεξής ΤΚΕ) και ζώνη ειδικής προστασίας (εφεξής ZΕΠ) και αποτελεί μέρος του οικολογικού ευρωπαϊκού δικτύου Natura 2000.

3.1 Το νομικό καθεστώς για την προστασία του δικτύου Natura 2000. Η οδηγία 92/43/ΕΟΚ[6] σκοπό έχει να συμβάλλει στην προστασία της βιολογικής ποικιλομορφίας, μέσω της διατήρησης των φυσικών οικοτόπων, καθώς και της άγριας χλωρίδας και πανίδας στο ευρωπαϊκό έδαφος των κρατών μελών. Τα κράτη είναι υπεύθυνα για τη λήψη όλων των απαραίτητων μέτρων για την εξασφάλιση της προστασίας των περιοχών τους και την αποτροπή της επιδείνωσής τους. Με το άρθρο 2 της οδηγίας συνίσταται ένα συνεκτικό ευρωπαϊκό οικολογικό δίκτυο ειδικών ζωνών, επονομαζόμενο «Natura 2000». Το δίκτυο Natura 2000, που αποτελεί το θεμέλιο της προστασίας της φύσης στην Ένωση, είναι ένα δίκτυο ζωνών προστασίας που εκτείνεται σε ολόκληρη την επικράτεια της Ευρωπαϊκής Ένωσης και το οποίο περιλαμβάνει επίσης ζώνες προστασίας που χαρακτηρίστηκαν δυνάμει της οδηγίας 79/409/ΕΟΚ για τη διατήρηση των άγριων πτηνών[7]. Σκοπός του δικτύου είναι να διασφαλιστεί η μακροπρόθεσμη επιβίωση των πιο πολύτιμων και των πλέον απειλούμενων ειδών και ενδιαιτημάτων της Ευρώπης ενώ η θέσπιση μέτρων που ευνοούν τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων και ειδών προτεραιότητας ευρωπαϊκού ενδιαφέροντος αποτελούν κοινή ευθύνη όλων των κρατών μελών. Το δίκτυο Natura 2000 περιλαμβάνει μεγάλο αριθμό Ζωνών Ειδικής Προστασίας (ΖΕΠ – Οδηγία 79/409/ΕΚ) και Τόπους Κοινοτικής Ενδιαφέροντος (ΤΚΕ – Οδηγία 92/43/ΕΟΚ).

Το προβλεπόμενο από τις οδηγίες για τους οικοτόπους και για τα πτηνά καθεστώς προστασίας δεν απαγορεύει κάθε ανθρώπινη δραστηριότητα εντός των τόπων του δικτύου Natura 2000, αλλά εξαρτά την έγκριση των εν λόγω δραστηριοτήτων από προηγούμενη εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Έτσι, κατά το άρθρο 6, παράγραφος 3, πρώτη περίοδος, της οδηγίας για τους οικοτόπους κάθε σχέδιο ή έργο, μη άμεσα συνδεόμενο ή αναγκαίο για τη διαχείριση του τόπου, το οποίο, όμως, είναι δυνατό να τον επηρεάζει σημαντικά, καθεαυτό ή από κοινού με άλλα σχέδια ή έργα, εκτιμάται δεόντως ως προς τις επιπτώσεις του στον τόπο λαμβανομένων υπόψη των στόχων διατήρησής του. Περαιτέρω, η ενεργοποίηση του μηχανισμού προστασίας του περιβάλλοντος, όπως προβλέπεται στο άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους, προϋποθέτει ότι υφίσταται πιθανότητα ή κίνδυνος το σχέδιο ή το έργο αυτό να επηρεάσει τον οικείο τόπο κατά τρόπο σημαντικό[8]. Επομένως, προκύπτει ότι ο νομοθέτης της Ένωσης απέβλεψε στη δημιουργία ενός μηχανισμού προστασίας ο οποίος ενεργοποιείται μόνον εφόσον υφίσταται πιθανότητα ένα σχέδιο ή έργο να απειλεί τόπο του δικτύου Natura 2000.

3.2. Το νομικό καθεστώς για τις ανανεώσιμες πηγές ενέργειες. Η προώθηση της ηλεκτρικής ενέργειας, η οποία παράγεται από ανανεώσιμες πηγές ενέργειας, αποτελεί υψηλή προτεραιότητα για την Ένωση, για λόγους ασφάλειας και διαφοροποίησης του ενεργειακού εφοδιασμού, για λόγους προστασίας του περιβάλλοντος και για λόγους κοινωνικής και οικονομικής συνοχής.

Η οδηγία 2001/77/ΕΚ[9] αποσκοπεί στην προαγωγή της αύξησης της συμβολής των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας στην παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας στην εσωτερική αγορά ηλεκτρικής ενέργειας. Τα κράτη μέλη είναι υποχρεωμένα, μεταξύ άλλων, αφού αξιολογήσουν το ισχύον νομοθετικό και κανονιστικό πλαίσιο για τη χορήγηση άδειας που ισχύουν για τις εγκαταστάσεις παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές ενέργειας, να περιορίσουν τα κανονιστικά ή μη κανονιστικά εμπόδια στην αύξηση της παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές , να καταστήσουν πιο ορθολογική τη διαδικασία σε διοικητικό επίπεδο και να την επιταχύνουν καθώς και να διασφαλίσουν αντικειμενικούς, διαφανείς και αμερόληπτους κανόνες, στους οποίους να λαμβάνονται δεόντως υπόψη οι ιδιαιτερότητες των διαφόρων τεχνολογιών που συνδέονται με τις ανανεώσιμες πηγές ενέργειας.

Περαιτέρω, η οδηγία 2009/28/ΕΚ[10], μεταξύ άλλων, επιβάλλει στα κράτη μέλη να μεριμνούν ώστε οι εθνικοί κανόνες σχετικά με τις διαδικασίες έγκρισης, πιστοποίησης και χορήγησης άδειας που εφαρμόζονται στους σταθμούς και τις συνδεδεμένες υποδομές δικτύων μεταφοράς και διανομής για την παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας, θέρμανσης ή ψύξης από ανανεώσιμες πηγές ενέργειας να είναι αναλογικοί και αναγκαίοι. Συγκεκριμένα, τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα δέοντα μέτρα για να εξασφαλίσουν, μεταξύ άλλων ότι οι διοικητικές διαδικασίες απλουστεύονται και διεκπεραιώνονται με ταχείες διαδικασίες στο κατάλληλο διοικητικό επίπεδο, οι κανόνες που διέπουν την έγκριση, την πιστοποίηση και τη χορήγηση άδειας είναι αντικειμενικοί, διαφανείς, αναλογικοί, δεν δημιουργούν διακρίσεις μεταξύ των αιτούντων και λαμβάνουν πλήρως υπόψη τις ιδιαιτερότητες των επιμέρους τεχνολογιών ανανεώσιμης ενέργειας.

Το περιφερειακό δικαστήριο της Ιταλίας, λαμβάνοντας υπόψη τόσο το νομοθετικό πλαίσιο της Ένωσης για την ενίσχυση των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας ιδίως δια της απλούστευσης των διοικητικών διαδικασιών όσο και το πλαίσιο για την προστασία της φύσης ζήτησε να διευκρινιστεί από το Δικαστήριο αν είναι σύμφωνη με το δίκαιο της Ένωσης κανονιστική ρύθμιση η οποία δεν επιτρέπει την εγκατάσταση ανεμογεννητριών μη προοριζόμενων για ίδια τελική κατανάλωση σε τόπους που αποτελούν μέρος του δικτύου Natura 2000, χωρίς προηγούμενη εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων του έργου στον συγκεκριμένο τόπο.

3.3 Η απόφαση του Δικαστηρίου. Το Δικαστήριο, κατ΄αρχάς υπενθύμισε ότι το προβλεπόμενο από τις οδηγίες για τους οικοτόπους και για τα πτηνά καθεστώς προστασίας δεν απαγορεύει κάθε ανθρώπινη δραστηριότητα στους τόπους του δικτύου Natura 2000. Άλλωστε, ο νομοθέτης της Ένωσης θέσπισε με το άρθρο 6, παράγραφος 3, πρώτη περίοδος, της οδηγίας για τους οικοτόπους, έναν προληπτικό μηχανισμό ελέγχου προκειμένου να εξετάζονται οι επιπτώσεις κάθε σχεδίου ή έργου, ο οποίος ενεργοποιείται μόνον όταν υφίσταται κίνδυνος ένα σχέδιο ή έργο να απειλεί τόπο του δικτύου Natura 2000.[11]

Το Δικαστήριο στη συνέχεια εξέτασε αν η επίμαχη κανονιστική ρύθμιση που απαγόρευε, χωρίς καν να προηγηθεί εκτίμηση επιπτώσεων στο περιβάλλον, κάθε κατασκευή νέων ανεμογεννητριών, μη προοριζόμενων για ίδια τελική κατανάλωση εντός των ΤΚΕ και των ΖΕΠ που ανήκουν στο δίκτυο Natura 2000 και σε απόσταση 200 μέτρων, ήταν σύμφωνη με το δίκαιο της Ένωσης, ως αυστηρότερο μέτρο προστασίας των περιοχών του δικτύου Natura 2000.

Το Δικαστήριο υπενθύμισε ότι οι ρυθμίσεις που θεσπίζονται στο τομέα του περιβάλλοντος δεν αποσκοπούν σε πλήρη εναρμόνιση.[12] Άλλωστε, σύμφωνα με το άρθρο 193 της Συνθήκης ΛΕΕ τα κράτη μέλη μπορούν να λαμβάνουν αυστηρότερα μέτρα προστασίας του περιβάλλοντος, όταν μια οδηγία έχει θεσπιστεί με βάση το άρθρο 191[13] ακόμη κι αν δεν υπάρχει ρητή αναφορά της σχετικής δυνατότητας των κρατών στο κείμενο της οδηγίας.[14]

Είναι προφανές, ότι η επίμαχη κανονιστική ρύθμιση ως σκοπό είχε τη διατήρηση των ζωνών που ανήκουν στο δίκτυο Natura 2000 και ιδίως την προστασία των οικοτόπων των άγριων πτηνών έναντι των κινδύνων που ενδεχομένως ενέχουν οι ανεμογεννήτριες. Στο πλαίσιο αυτό η ρύθμιση συνιστά ενισχυμένο μέτρο προστασίας κατά την έννοια του άρθρου 193 ΣΛΕΕ. [15] Το Δικαστήριο, αν και επισήμανε ότι η Ιταλική Κυβέρνηση δεν είχε κοινοποιήσει το εν λόγω αυστηρότερο μέτρο προστασίας στην Επιτροπή, όπως σχετικά ορίζει το άρθρο 193 της Συνθήκης ΛΕΕ, δεν θεώρησε ότι αυτή η παράλειψη επηρεάζει την ισχύ του μέτρου. Ειδικότερα, «ούτε από το γράμμα ούτε από τον σκοπό της εξεταζόμενης διάταξης μπορεί να συναχθεί ότι η αθέτηση της προηγουμένης κοινοποίησης που βαρύνει τα κράτη μέλη βάσει του άρθρου 193 ΣΛΕΕ καθιστά, από μόνη της, παράνομα τα ενισχυμένα μέτρα προστασίας που θεσπίζονται με αυτόν τον τρόπο». [16] Το Δικαστήριο, ωστόσο, υπογράμμισε ότι τα ενισχυμένα μέτρα προστασίας του περιβάλλοντος που λαμβάνονται από ένα κράτος μέλος, ακόμη κι αν δεν κοινοποιούνται προσηκόντως στην Επιτροπή θα πρέπει να είναι σύμφωνα με τις λοιπές διατάξεις της Συνθήκης ΛΕΕ και στην προκειμένη περίπτωση με την ανάπτυξη των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας.

Καθώς το άρθρο 194 της Συνθήκης ΛΕΕ ορίζει ότι η πολιτική της Ένωσης στον τομέα της ενέργειας πρέπει να λαμβάνει υπόψη την απαίτηση για διατήρηση και βελτίωση της ποιότητας του περιβάλλοντος, το Δικαστήριο κατέληξε ότι ένα μέτρο όπως το επίμαχο στην υπόθεση της κύριας δίκης, το οποίο απαγορεύει μόνο την εγκατάσταση νέων ανεμογεννητριών μη προοριζόμενων για ίδια τελική κατανάλωση στους τόπους του δικτύου Natura 2000, με αποτέλεσμα να εξαιρούνται οι ανεμογεννήτριες που προορίζονται για ίδια τελική κατανάλωση ισχύος έως 20 kW, δεν είναι ικανό, λόγω του περιορισμένου πεδίου εφαρμογής του, να θέσει σε κίνδυνο τον σκοπό της Ένωσης για ανάπτυξη νέων και ανανεώσιμων πηγών ενέργειας.[17]

Περαιτέρω, το Δικαστήριο εξέτασε την επίμαχη κανονιστική ρύθμιση υπό το φως των οδηγιών 2001/77/ΕΚ και 2009/28/ΕΚ επισημαίνοντας ότι η πλήρης απαγόρευση κατασκευής νέων ανεμογεννητριών σε ζώνες που ανήκουν στο δίκτυο Natura 2000 δεν έρχεται σε αντίθεση προς τους σκοπούς ορθολογικοποίησης και μείωσης των διοικητικών εμποδίων σχετικά με την προώθηση των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας και συνιστά, κατ’ αρχήν, διαδικασία επαρκώς διαφανή και αντικειμενική[18]. Όσον αφορά ειδικότερα τη φερόμενη ως διαφορετική μεταχείριση των προτεινόμενων σχεδίων κατασκευής ανεμογεννητριών και των σχεδίων που αφορούν λοιπές βιομηχανικές δραστηριότητες σε τόπους του δικτύου Natura 2000 το Δικαστήριο υπογράμμισε ότι αυτή μπορεί να δικαιολογηθεί βάσει αντικειμενικών διαφορών μεταξύ των δύο αυτών ειδών σχεδίων και θεώρησε ότι είναι ζήτημα του εθνικού δικαστή να το ελέγξει έχοντας όμως υπόψη του τις ιδιαιτερότητες των αιολικών εγκαταστάσεων, οι οποίες έγκεινται ιδίως στους κινδύνους που ενδεχομένως ενέχουν για τα πτηνά, όπως τους κινδύνους σύγκρουσης, στις ενοχλήσεις και στις μετακινήσεις, στο φαινόμενο του «φραγμού» που αναγκάζει τα πτηνά να αλλάζουν κατεύθυνση ή στην απώλεια ή υποβάθμιση των οικοτόπων. Κατά το Δικαστήριο, εναπόκειται επίσης στον εθνικό δικαστή να εξακριβώσει και τον αναλογικό χαρακτήρα του επίμαχου εθνικού μέτρου λαμβάνοντας υπόψη ότι η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης κανονιστική ρύθμιση: α) αφορά μόνο τις ανεμογεννήτριες, ενώ εξαιρεί τις λοιπές μορφές παραγωγής ανανεώσιμης ενέργειας όπως τις φωτοβολταΐκές εγκαταστάσεις, β) ισχύει αποκλειστικώς ως προς τις νέες αιολικές εγκαταστάσεις κερδοσκοπικού χαρακτήρα, ενώ οι ανεμογεννήτριες για ίδια τελική κατανάλωση με ισχύ έως 20 kW αποκλείονται από το πεδίο εφαρμογής της εν λόγω απαγόρευσης.

Με αυτή τη συλλογιστική το Δικαστήριο έκρινε σύμφωνη με το δίκαιο της Ένωσης την κανονιστική ρύθμιση που απαγόρευε την εγκατάσταση ανεμογεννητριών μη προοριζόμενων για ίδια τελική κατανάλωση σε τόπους του δικτύου Natura 2000, χωρίς προηγούμενη εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων του σχεδίου επί του συγκεκριμένου τόπου, υπό τον όρο ότι τηρούνται οι αρχές της απαγόρευσης των διακρίσεων και της αναλογικότητας.

4. Η θέση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Το Δεκέμβριο του 2010 η Ευρωπαϊκή Επιτροπή δημοσίευσε κατευθυντήριες γραμμές για την ανάπτυξη της αιολικής ενέργειας σε προστατευόμενες φυσικές περιοχές[19]. Οι εν λόγω αρχές ισχύουν και για το δίκτυο Natura 2000 που είναι ο ακρογωνιαίος λίθος της πολιτικής της Ένωσης για τη βιοποικιλότητα. Επισημαίνεται ότι η Ευρώπη έχει ως στόχο για το 2020 να ανέλθει σε 20% το μερίδιο των ανανεώσιμων πηγών στη συνολική κατανάλωση ενέργειας και η αιολική ενέργεια είναι μια από τις ανανεώσιμες πηγές που προορίζεται να συμβάλλει σημαντικά στην επίτευξη αυτού του στόχου. Είναι σαφές ότι η ανάπτυξη αυτή είναι δυνατόν να πραγματοποιείται σε περιοχές του δικτύου Natura 2000 και τα οικεία σχέδια αιολικής ενέργειας θα πρέπει να αξιολογούνται κατά περίπτωση.

Ο στρατηγικός σχεδιασμός των αναπτυξιακών έργων αιολικών πάρκων σε ευρεία γεωγραφική κλίμακα αποτελεί, κατά την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, έναν από τους πιο αποτελεσματικούς τρόπους για να ελαχιστοποιούνται οι επιπτώσεις των αιολικών πάρκων στη φύση και την άγρια πανίδα και χλωρίδα από τα πρώτα στάδια της διαδικασίας σχεδιασμού. Με τον στρατηγικό σχεδιασμό δεν συγκροτείται απλώς πιο ολοκληρωμένο πλαίσιο ανάπτυξης αλλά περιορίζεται και ο κίνδυνος να προκύψουν σε μεταγενέστερα στάδια δυσκολίες και καθυστερήσεις σε επίπεδο μεμονωμένων έργων.

[1] Συλλ. 2008, σ. Ι-4911.
[2] ΕΕ L 175 της 5.7.1985, σ. 40.
[3] ΕΕ L73 Της 14.3.1997, σ. 5.
[4] Το άρθρο 10 αντικαταστάθηκε, κατ'ουσίαν, από το άρθρο 3α, παράγραφος 3, της Συνθήκης ΕΕ (με τη νέα αρίθμηση 4).
[5] Δεν έχει ακόμη δημοσιευτεί στη Συλλογή.
[6] ΕΕ L 206, της 22.7.1992, σ.7.
[7] ΕΕ L
[8] Σκέψη 41 της απόφασης. Βλ. επίσης, μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 7.9.2004, C-127/02, Waddenvereniging και Vogelbeschermingsvereniging, Συλλ. 2004, σ. I-7405, σκέψεις 40 και 43, καθώς και της 4.10. 2007, C‑179/06, Επιτροπή κατά Ιταλίας, Συλλ. 2007, σ. I‑8131, σκέψη 33.
[9] ΕΕ L283, της 27.10.2001, σ.33.
[10] ΕΕ L 140 της 5.6.2009, σ. 16.
[11] Σκέψεις 40-42 της απόφασης.
[12] Σκέψη 48 της απόφασης. Βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 22.6. 2000, C-318/98, Fornasar κ.λπ., Συλλ. 2000, σ. I-4785, σκέψη 46 και της 14 .4.2005, C‑6/03, Deponiezweckverband Eiterköpfe, Συλλ. 2005, σ. I‑2753, σκέψη 27.
[13] Απόφαση Deponiezweckverband Eiterköpfe, σκέψη 58
[14] Σκέψεις 49-50 της απόφασης.
[15] Σκέψη 52 της απόφασης.
[16] Σκέψη 54 της απόφασης και αποφάσεις της 13.7.1989, 380/87, Enichem Base κ.λπ., Συλλ. 1989, σ. 2491, σκέψεις 20 έως 23, της 23.5.2000, C‑209/98, Sydhavnens Sten & Grus, Συλλ. 2000, σ. I‑3743, σκέψη 100 και της 6.6. 2002, C‑159/00, Sapod Audic, Συλλ. 2002, σ. I‑5031, σκέψεις 60 έως 63).
[17] Σκέψεις 57-58 της απόφασης.
[18] Σκέψεις 59-63 της απόφασης.
[19] Κατευθυντήριες γραμμές για την αιολική ενέργεια και το δίκτυο Natura 2000
http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/guidance_en.htm